證券時報記者 賀覺淵

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今年以來，積極的財政政策靠前發力，地方政府專項債券自年初以來加快發行，推動經濟持續回升向好，但在多方因素掣肘下，發行進度不及去年同期。往后看，積極的財政政策還將加力提效，尚留有較大額度的新增專項債既有必要、也有空間發力穩增長。根據證券時報記者測算，下半年尚有超1.6萬億元新增專項債額度留待發行使用。

受訪專家表示，下半年新增專項債的發行節奏有望提速，約束專項債發行使用的因素有望得到改善。為繼續發揮好政府投資引導作用，專項債發行使用工作應得到進一步優化，作為配套的政策性開發性金融工具應考慮跟進出臺。

專項債發行進度不及去年

今年以來，財政部門通過提前儲備項目、下達新增專項債限額等方式推動新增專項債靠前發力，但發行進度不及去年同期。據證券時報記者統計，今年1～6月，新增專項債券累計發行23008億元，剔除1288億元中小銀行資本金專項債后，今年上半年用于項目建設的新增專項債發行規模達21720億元，占全年預算安排新增專項債限額的57.15%，而上年同期的發行進度為81.75%。

“2023年各省仍強調發行節奏靠前，但強調力度不及2022年。”中信證券宏觀經濟首席分析師程強對記者表示，發行節奏較上年偏慢或因為今年經濟面臨較低基數，穩增長緊迫性小于去年同期。

國金證券首席經濟學家趙偉則指出，專項債發行進度不及上年，或與項目資本金缺位、高質量項目短缺、地方債務約束等有關。一方面，相關項目儲備不足、質量不佳，使得對應專項債難以發行；另一方面，專項債使用很大程度受到地方財政掣肘，地方財政低迷、項目資本金缺位或導致專項債難以落地使用。

近日審計署公布的《國務院關于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》也指出了更多專項債券管理問題。趙偉指出，此次審計報告中，2022年地方違規使用專項債資金約470億元、高于2021年的136億元，涉及違規挪用地區達47個、較2021年的10個地區明顯增多。

對此，財政部部長劉昆近日作《國務院關于2022年中央決算的報告》時表示，后續將督促地方強化預算約束和政府投資項目管理，充分開展財政承受能力評估，量力而行開展項目建設。

下半年專項債發力可期

雖然新增專項債發行使用面臨多方潛在約束，但隨著近期國務院常務會議明確加大宏觀調控力度，專家普遍認為，作為積極的財政政策工具，新增專項債發行使用的掣肘進一步得到解除，下半年有望加快發行節奏。

從項目端看，5月份，國家發改委審批核準固定資產投資項目顯著提速，當月核準項目總投資達2888億元，明顯高于上月的980億元，也高于去年同期。

從資金端看，隨著新一批新增地方債限額已于5月中下旬下達，各地下半年的發行“閘口”已經放開。根據廣發證券發展研究中心統計，截至7月3日，已有16省市披露預算調整方案，明確了全年舉債額度。調整方案公布后，福建、北京等部分省市已經開始發行新一批新增地方債。

按照全年預算安排限額測算，下半年剩余的新增專項債額度達16280億元，這意味著新增專項債資金依然留有較大規模的發揮空間。

廣發證券固定收益首席分析師劉郁表示，從各省已披露的三季度發行計劃看，三季度大概率發行完成大部分剩余新增地方債額度。新增專項債方面，7～9月分別計劃發行3223億元、3093億元和1517億元，可能呈現出“雙高峰”的節奏。

優化與配套措施亟待跟進

劉昆在作《國務院關于2022年中央決算的報告》時還表示，后續將加力提效實施積極的財政政策。發揮好政府投資引導作用，適當擴大地方政府專項債券投向領域和用作項目資本金范圍。

“專項債作為項目資本金，可以有效緩解當期財政資金不足的難題，未來仍然可以發揮重大作用。”中國投資咨詢有限責任公司副總經理譚志國對記者說，資本金制度的本質是要在效率和安全之間找到一個平衡點。后續項目資本金制度可以進一步降低法定資本金比例，進一步放寬資本金來源要求。

譚志國同時強調，目前基礎設施公共服務項目的投資平衡機制亟待完善，真正符合專項債收益平衡要求的項目并不多。

過去一年，政策性開發性金融工具的出臺顯著改善了項目資本金融資難題。趙偉認為，針對項目資本金缺位，“準財政”等增量工具或是補充項目資本金及配套資金的可能途徑。

“政策性開發性金融工具的背后實質上是貨幣政策和財政政策的聯動。”廣發證券首席經濟學家郭磊指出，金融工具如果推出，有利于滿足重大項目資本金到位需求，降低資金成本，從而撬動更多民間投資。根據去年經驗，金融工具將撬動5倍銀行信貸資金。這意味著如果發行3000億元政策性開發性金融工具，在2023年內可以拉動基建投資增速3個百分點左右。

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